Nieuwe wet, nieuwe rechters
Deadline. Ooit kenmerkte dit woord een getekende lijn rondom een gevangenis waarbij – wanneer je deze lijn overschreed – je werd doodgeschoten. Inmiddels kennen we dit woord een minder letterlijke betekenis toe door er een uiterste termijn mee aan te duiden. Dat een deadline toch tot catastrofale gevolgen kan leiden, blijkt in het bestuursrecht. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) kent namelijk een zeer belangrijke deadline in artikel 6:7: “De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.” De Awb dient als moederwet voor al het bestuursrechtelijk handelen. Dat wil zeggen: al het overheidshandelen waarbij gebruik wordt gemaakt van een exclusieve bevoegdheid – dus waarbij enkelzijdig invloed op het leven van burgers wordt gemaakt – dient de Awb te volgen, tenzij in een bijzondere wet anders is bepaalt. Is er niets geregeld, dan geldt altijd de Awb. Ter (hypothetische en zeer versimpelde) illustratie: stel, je wilt een schuur bouwen in je achtertuin. Hiervoor is een vergunning nodig vanuit de gemeente. Deze aanvraag wordt echter afgewezen. In Gemeente X kan in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) geregeld zijn dat het bezwaar op dit besluit met een termijn van 8 weken moet worden ingediend; in Gemeente Y kan het zijn dat hierover geen nadere regels zijn opgenomen in de APV. In dat laatste geval geldt de Algemene wet bestuursrecht en is de termijn voor het bezwaar dus zes weken, op grond van artikel 6:7 Awb.
De wet is de wet. De deadline de deadline. Toch?
Ook de wetgever begrijpt dat er wel eens iets mis gaat. Daarom staat in artikel 6:11 Awb: ‘Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.’ Een kleine verzachting van de gestelde deadline in 6:7 Awb. Mocht de rechter oordelen dat jij er niets aan kon doen dat de deadline is gemist en van jou redelijkerwijs niet kan worden verwacht het anders te hebben gedaan: jij verstuurt keurig op tijd jouw bezwaarschrift en hebt ook nog eens gevraagd het aangetekend te versturen met een track en trace code. Alles lijkt erop dat de brief op tijd bij de instantie terecht komt. Maar plotseling barst een vulkaan op de Noordzee los, waardoor er een dijk breekt. PostNL ligt stil en opnieuw een brief sturen heeft geen zin, want PostNL kan niet sneller. Uiteindelijk wordt het bezwaarschrift daardoor één dag na het verstrijken van de bezwaartermijn bij de instantie afgeleverd. Het zou in dit geval goed kunnen dat jouw bezwaar als nog behandeld moet worden. Een extreem voorbeeld wellicht, maar het maakt ook de kern van het probleem duidelijk: wat precies is redelijkerwijs?
Tot voor kort was zeer weinig redelijkerwijs aanleiding om niet de deadline te hanteren. De logica: deadlines zijn er niet voor niets. Is je vader overleden? Ben je bevallen en lag je in het ziekenhuis? Heb je een hoofdwond opgelopen en weet je niet meer wie je bent? Of als jouw advocaat dit overkomt, terwijl jij denkt dat alles in kannen en kruiken is? Erg vervelend allemaal, maar daarmee is de deadline nog niet geweken. Het devies bleek dan toch dat de wet de wet is en de deadline de deadline. Dat gold niet alleen voor aanvragen voor een veranda of dakkapel, maar ook bij een afwijzing van jouw uitkeringsverzoek, of voor het besluit tot invordering van duizenden euro’s wegens een rekenfout in de kinderopvangtoeslag of een tikfout in het persoonsgebonden budget. Daarmee kreeg ‘de deadline’ voor sommige rechtzoekenden toch weer een meer letterlijke betekenis.
Een nieuw begin?
Al voor de Toeslagenaffaire aanleiding gaf om het gehele bestuursrecht onder de loep te nemen, zat deze deadline enkele rechters al niet lekker. Wat nu als je vrouw pas is overleden, een boom door je raam viel, en je al rennend net de postbode hebt gemist, waardoor jouw bezwaarschrift over jouw WIA-aanvraag één dag na de deadline op de deurmat bij de betreffende afdeling valt? Is dat redelijkerwijs aan jou toe te rekenen? Of had je rekening kunnen houden met het feit dat de brievenbussen op maandag om 17:00 uur en niet 18:00 uur geleegd worden? Hierover kon worden gesoebat.
Met de toeslagaffaire kwam deze discussie in een stroomversnelling. Rapporten over het doe-vermogen van burgers werden aangehaald, waarin werd beschreven dat het huidige wettensysteem uitgaat van een ideale burger met een bepaalde zelfstandigheid en kennis van het wettelijk en bestuurlijke systeem, terwijl de meeste mensen in Nederland deze kennis en slagkracht niet bezitten. Verder volgde er een reflectierapport van één van de hoogste bestuursrechters in Nederland. Ook de politiek zat niet stil. Na de publicatie van het rapport “Ongekend onrecht” werd aan alle kanten gezocht naar een manier om het grootschalige systeemfalen te voorkomen. En waar rechters wezen naar de wetgever (dus ook de Eerste en Tweede Kamer), die de wet zodanig had geschreven dat afwijken uiterst ingewikkeld was, leek een eerste oplossing ook in diezelfde wet te schuilen. Hiermee is een aanzet gedaan tot een nieuwe Awb, waarin meer aandacht is voor het doe-vermogen van de burger. Zo is er bijvoorbeeld het vernieuwde artikel rondom de uitleg van een gemaakt besluit. Artikel 3:47 schrijft nu voor dat een besluit gepaard moet gaan met een uitleg. Het voorgestelde nieuwe artikel voegt daaraan toe dat deze uitleg ook begrijpelijk moet zijn (dat wil overigens niet zeggen dat je het er mee eens hoeft te zijn): “De motivering wordt op een voor belanghebbenden begrijpelijke wijze vermeldt bij de bekendmaking van het besluit”.
En ook artikel 6:7 en 6:11 over de deadline is in het wetsvoorstel aangepast. Artikel 6:7 is aangepast naar: ‘De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken, tenzij het bezwaar of beroep zich richt tegen een besluit als bedoeld in de bij deze wet behorende Regeling verlengde bezwaar- en beroepstermijn. In dat geval bedraagt de termijn dertien weken.’ Dat wil zeggen dat in bepaalde gevallen een termijn van dertien weken geldt, bijvoorbeeld in het geval er geen andere belanghebbenden zijn en het een vraagstuk is tussen degene die in bezwaar gaat en de overheid. Het besluit van de overheid heeft dan alleen betrekking op jou (krijg jij wel of geen WIA-uitkering) in tegenstelling tot een besluit waarvan anderen ook het recht hebben iets te vinden (mag jij wel of geen schuur met roze uitbouw bouwen in de achtertuin).
Artikel 6:11 komt te luiden: ‘Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien: a. het geschrift wegens bijzondere persoonlijke omstandigheden die de indiener betreffen niet tijdig kon worden ingediend; of b. wegens andere redenen redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.’ Met deze tekst tracht de wet meer ruimte te geven dan uitsluitend het “redelijkerwijs”-criteria. Uiteraard blijft dit bredere criterium net zo goed een interpretatie-van-de-rechter-vraagstuk.
Hetzelfde einde?
Het wetsvoorstel luidt een nieuw tijdperk in. Het devies is daarin dat er een “responsief bestuur” wordt ingesteld, waarbij ambtenaren en rechters meer oog hebben voor maatwerk en menselijkheid. Maar maatwerk en menselijkheid hebben veel tijd nodig. Momenteel is de gemiddelde zittingstijd voor een zaak over de vraag of een jongere ondertoezichtstelling komt, een half uur. Hoeveel ruimte is er voor maatwerk en menselijkheid in zo’n korte tijd, zelfs bij zo’n groot besluit? En daarbij: time is money. Meer tijd kost ook meer geld. Tenslotte spelen ook in het nieuwe voorstel woorden als “redelijkerwijs” een rol. Het blijft dus aan de rechter om een inschatting te maken van wat hier wel en niet onder valt.
Wat in ieder geval duidelijk is, is dat in het nieuwe era heel wat van de rechters wordt gevraagd. Ongeacht of en hoe een nieuwe Algemene bestuurswet vorm gaat krijgen. En dat zal zeker (ont)wennen zijn voor de rechters.
In deze themamaand over (ont)wennen kijken we samen naar wat gewenning, of juist ontwenning, allemaal kan betekenen? Bestaat er gewenning in jouw vakgebied? Of juist in je persoonlijke leven? Of ontwen je juist?