Rechtredzaamheid

“Daar heb je ouders voor,” zei mijn docent toen ik vroeg waarom we eigenlijk nooit iets leerden op school over het Nederlandse belastingsysteem. Ik wilde leren over het T-biljet van de belastingdienst, over welke rechten ik had als magazijnmedewerker bij de winkelketen waar ik werkte, en hoe het stemrecht in Nederland geregeld was. Dat waren de praktische vragen die ik had, al het andere wat ik leerde op school zag ik als mooie bijvangst. “Niet alle kinderen hebben ouders die hen hiermee kunnen helpen. Is dat niet ook de reden dat we seksuele voorlichting op school krijgen?” bracht ik nog brutaal in. Mijn docenten en ik verschilden hier duidelijk van mening. Ik vond het de taak van het onderwijs, mijn docenten hielden vast aan het voorgeschreven curriculum van naamvallen, x-assen, muzieknoten, godsdienstleer en speerwerpen. Nu, vele jaren later, denk ik hier weer aan terug, wanneer ik een uitspraak van de Rechtbank Limburg voor mij heb liggen. Deze uitspraak maakt dat ik nog ferventer voorstander ben van deze toevoegingen aan het curriculum in Nederland.

Een stevig huis met klemmende deur

De rechtsgeleerde Paul Scholten schreef ooit in zijn “De Codificatie-gedachte voor honderd jaar en thans” dat het Burgerlijk Wetboek zoals wij dat in Nederland hebben een rustig bezit is. “Het is als een oud, groot huis. Hier en daar is het vervallen, er is afgebroken en in anderen stijl bijgebouwd, er zijn gemoderniseerde vertrekken naast oude ruimten, het wordt minder bewoond en is heel wat minder waard dan vroeger. Men wil het blijven verbeteren en moppert over de gebreken. Men denkt wel eens over iets nieuws, maar weet, dat er toch niet van komt. Bij alle bezwaren behoudt het behaaglijkheid, het is er vertrouwd, men is er thuis. Het is een rustig bezit”. Een prachtige beeldspraak waarin Scholten omschrijft dat er in de kern van hoe het Nederlandse burgerlijke recht is opgeschreven niets mis is. Dat staat als een huis.

Waar Scholten zich specifiek richt op het Burgerlijk Wetboek, hetgeen het privaat/civiel recht omhelst, zoom ik hier graag even uit. Nienke Doornbos, associate professor in Rechtssociologie aan de Universiteit van Amsterdam, schrijft dat er jaarlijks zo’n 1,6 tot 1,7 miljoen zaken bij de gerechten worden aangebracht en een gelijksoortig aantal zaken ook wordt afgedaan. “Voor een klein land als Nederland is dat een indrukwekkend aantal. Het aantal rechtszaken is echter slechts het topje van de ijsberg waar het gaat om conflictoplossing.” In een college rondom dit artikel verduidelijkt Doornbos dat uit onderzoek blijkt dat 57% van de burgers in Nederland in een periode van vijf jaar tegen één of meer (potentieel) juridische problemen aanloopt, waarbij het 42% ook lukt om hier een oplossing voor te vinden. 58% blijft echter onopgelost. Waar Doornbos de rol van de rechter in Nederland daarmee relativeert (slechts 4% van juridische problemen komt bij de rechter), schetsen deze cijfers ook dat men niet altijd toegang tot het recht heeft. Zo haalt Doornbos de zogenaamde “geschilbeslechtingspiramide” aan, welke uit drie fases bestaat voor het komen tot een juridisch geschil: het erkennen en benoemen van een ervaring als probleem (“naming”), het (juridisch) verantwoordelijk houden van een ander (“blaming”) en het juridisch aanspreken van de ander (“claiming”). Waar de piramide uitgaat van een lineair proces, laat Doornbos zien dat de beeldspraak van een delta, met allerlei mogelijke aftakkingen, wellicht beter passend is voor het proces tot de rechtsgang. Toch blijft de benodigde kennis die wordt verondersteld in de fases in het piramide-model relevant. Dit schema laat immers zien dat men vaak onbekend is met hun rechten (en daarmee dus ook of die geschonden zijn) of hoe zij toegang tot het recht kunnen krijgen; dat wil zeggen dat men vaak niet weet waar zij moet beginnen. Men haakt dan al in de eerste -en anders de tweede- fase af. 

Er zijn hulpmiddelen voor rechtzoekenden en plekken waar kennis kan worden vergaard. Zo heeft het Juridisch Loket inloopspreekuren en zijn er verscheidene rechtsverzekeringen mogelijk. Ook kun je kennis vergaren over de rechtsgang door tv-programma’s zoals “De Rijdende Rechter” en “Mr. Visser doet uitspraak”. Maar is het evident dat je door het kijken van deze programma’s weet waar jij met je problemen terecht kan? Herken je jezelf als gedupeerde in een zaak, omdat jij een vergelijkbaar probleem ervaart als het probleem dat je toevallig in die aflevering ziet? Kijk je überhaupt SBS6? En hoe bereikbaar is een Juridisch Loket? Was je al op de hoogte van het bestaan van het Juridisch Loket? En waarom zou je überhaupt informatie inwilligen als je niet bekend bent met je rechten en dus ook niet dat je onrecht is aangedaan? Dit alles kan tot vervelende situaties leiden. Het recht mag dan wel staan als een huis, maar als de deur klemt, hebben we er niet zoveel aan.

Een Villa Kakelbont van verschil

Dan is er nog het verschil tussen de verscheidene rechtsgebieden. In het burgerlijk recht gaat men uit van gelijke partijen. In het publiekrecht, welke strafrecht en het bestuursrecht omvat, wordt ongelijkheid van partijen aangenomen: een machtige overheid tegen een procederende burger.

In de afgelopen periode is het bestuursrecht veel in het nieuws. De Kindertoeslagenaffaire heeft veel teweeg gebracht. Deze week kwam daar ook nog het rapport van de Parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen bovenop. Hierin is de verhouding tussen burger en overheid opnieuw op scherp komen te staan. Maar ook in kleinere zaken, zoals het bezwaar tegen de WOZ-waarde van een huis of een vergunning voor een schuurtje, kan een burger tegenover een doolhof van regels komen te staan. Juist omdat het zo belangrijk is voor de democratie dat een burger kan opkomen tegen een overheid zijn lage drempels in het bestuursrecht nodig. Daarom worden in het publiekrecht zekere waarborgen geboden. Zo hoef je in een bestuursrechtelijk geschil geen jurist of advocaat bij de hand te nemen om een procedure te starten. Enerzijds maakt dit de stap naar de rechter laagdrempelig – althans, dat is het idee. Anderzijds kan dit echter leiden tot grotere ongelijkheid tussen procederende partijen voor de rechter: Aan de ene kant staat een overheidsinstelling met een juridische afdeling of rijksadvocaat, aan de andere kant staat een burger met of zonder juridische bijstand en met of zonder juridische kennis. Daarom is de bestuursrechter ook geboden om de burger op zekere punten tegemoet te komen, zoals het juridisch verwoorden en kaderen van de klacht van een burger. Hierbij moet de rechter wel waken dat hij zijn taak als rechter, namelijk het toetsen aan de wet, niet voorbij gaat en zelfstandig allerlei bestuurlijke beslissingen maakt.

Deze ongelijkheidscompensatie-gedachte en laagdrempeligheid schuurt echter met het uitgangspunt dat de burger zelfredzaam is en kennis heeft van de wet. De Algemene Wet Bestuursrecht (de Awb), de moederwet ten aanzien van rechtsverhoudingen tussen overheid en burger, is namelijk veel te ingewikkeld gemaakt. “Ons bestuursprocesrecht is onder de Awb alleen maar ingewikkelder geworden. Opgebouwd met allerlei instrumenten: relativiteit, bewijsconstructies, lus… Het is een totale illusie dat het laagdrempelig is en een burger zijn weg erin kan vinden,” aldus een citaat uit de bloemlezing Een Beschikkingenfabriek, een rapport met citaten uit consultatierondes omtrent het vraagstuk van het procederen tussen overheid en burgers binnen het bestuursrecht. Als we even denken aan Scholten zouden we kunnen zeggen dat we een Villa Kakelbont hebben gebouwd. Het citaat vervolgt: “De rechter probeert zeker wat toegankelijker te zijn. Dat is een lichtpuntje. Het compenseren door rechters lost het probleem van de complexiteit echter niet op.”

Redzaamheid 

Daarbij is het uitgangspunt dat men alles zelfstandig kan achterhaald. We zijn misschien wat mondiger en hebben Google ter beschikking, maar technologische hulpfuncties brengen ook een overdaad aan kennis en een beerput aan desinformatie. Een volgend citaat vat het samenvallen van gebrekkige informatie en complexiteit samen: “[In] het bestuursprocesrecht wordt de mythe hooggehouden dat de burger zelf kan procederen, en het dus laagdrempelig is, maar het bestuursprocesrecht zelf is te ingewikkeld geworden voor de burger zonder rechtsbijstand. Een groot fabeltje: “Jongens en meisjes, de burger kan zelf procederen.” Maar het bestuursprocesrecht is in de loop der tijd zo volgestopt door de rechtspraak met allerlei zaken en specifieke technieken van het bestuursrecht en dat beheerst de burger niet. En dan kom je in de rechtspraak niet verder. We lopen misschien wel tegen de grenzen aan van wat we van de burger en de rechter mogen verwachten.”

Dat de beheersing van de wet door de burger door de wetgever en de rechter vaak te hoog worden ingeschat blijkt ook uit het rapport “Weten is nog geen doen” van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). In dit rapport wordt duidelijk dat het zogenaamde doenvermogen wat de wet veronderstelt vaak te hoog wordt ingeschat, per individu verschilt, en dat daarbij omstandigheden kunnen beletten dat iemand daadwerkelijk doet waarvan hij of zij ook weet dat nodig is.

Deze conclusies uit 2017 werden in 2022 ook daadwerkelijk toegepast in een rechterlijke beslissing. In de uitspraak die ik voor me heb liggen brak de Rechtbank Limburg met de strenge traditie van de zes weken termijn voor het instellen van bezwaar en verwees daarin specifiek naar de uitkomsten van het WRR-rapport in haar onderbouwing om tegemoet te komen aan de persoonlijke omstandigheden van de burger. Universitair hoofddocent Bestuursrecht en opleidingsdirecteur Publiekrecht aan de Universiteit van Amsterdam, Rolf Ortlep, wijst er in zijn annotatie bij deze uitspraak op dat deze ontwikkeling ook geplaatst moet worden in een samenleving die steeds harder roept om een overheid die de burger niet wantrouwt, maar zich juist responsief opstelt.

Verder sleutelen aan het huis?

Inmiddels wordt er gewerkt aan een wetsvoorstel dat de Awb zou moeten verbeteren door zich te richten op het vergroten van mogelijkheden om rekening te houden met de menselijke maat in het bestuurs(proces)recht en de overheid meer ‘responsief’ te maken. Daar ben ik zeker een voorstaander van. Toch kom ik weer terug op mijn 16-jarige-ik en leen ik graag weer de beeldspraak van Scholten: we kunnen wel blijven sleutelen aan dat huis, er trapliften in bouwen, grote ramen, een takellift, en zelfs een opstapje bij de deur bouwen, maar als we niet bekend zijn met ons recht, wat hebben we er dan aan?

Deze wetsaanpassing zal zeker nodig zijn, maar alleen met het aanpassen van de wet zijn we er nog niet. Dat de WRR aantoont dat weten nog geen doen is, is geen reden om niet tegemoet te komen aan de kennisbehoefte. Immers, indien de Awb wordt aangepast en de deur niet meer klemt, zelfs wagenwijd openstaat, loop je niet binnen zolang je de straat niet kent. Zolang men onbekend blijft met zijn recht, helpt de wet niet. Uiteraard zal het recht en de wet altijd complex blijven, zullen er altijd rechters nodig zijn die in individuele gevallen kijken waar de grenzen van wet en wenselijkheid elkaar raken en blijven rechtenstudies nodig om deskundigheid op te bouwen. Dat alles belet echter niet dat het onderwijs een brede basis kan bieden. Dat hoeft niet direct een driejarige opleiding te zijn. Dit is geen pleidooi om een zesjarige specialisatie door de schoolcurricula heen te jassen. Net zoals een EHBO-cursus kan worden aangeboden op scholen – waarmee artsen ook niet overbodig worden –  pleit ik voor een spoedcursus basisrechten en begrip van het rechtssysteem. Dit is volgens mij ook wat het vak maatschappijleer had kunnen zijn, maar nooit is geworden. Daarin zou een module al voldoende zijn. Zo had mijn docent mij destijds ook op de belastingtelefoon kunnen wijzen, dan was ik een stuk verder gekomen dan zelf dat T-biljet invullen.